جای خالی الزامات توسعه دیجیتال در برنامه هفتم توسعه

بعد از دو سال، سرانجام در روز هشتم خرداد ۱۴۰۲ سخنگوی دولت از تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه در جلسه فوق‌العاده هیات وزیران خبر داد. البته مطابق زمان‌بندی، مهلت اجرای قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۴۰۰ به پایان رسید اما با مصوبه‌ای از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، اجرای این برنامه برای یک سال دیگر و تا پایان سال ۱۴۰۱ تمدید شد. بنابراین دولت حاضر مهلتی مناسبی داشت تا برنامه پنج ساله دقیق‌تر و منسجم‌تری متناسب با تحولات جهانی تدوین نماید، به ویژه آن که تجربه شش برنامه دیگر در دولت‌های پیشین را پیش رو داشت.

آنچه در نگاه اول به کلیات برنامه به نظر می‌رسد آن است که توجه به شرایط خاص کشور اکثریت اهداف این برنامه با رویکرد اقتصادی تدوین شده و به تبع آن عمده توجهات کارشناسان و نقد برنامه نیز حول محور مسائل اقتصادی متمرکز شده است. همین مسئله سبب شده که در برنامه به سایر حوزه‌های مهم کمتر توجه شود یا به نحوی توسعه‌ی سایر حوزه‌ها به حوزه اقتصاد گره بخورد؛ از جمله این موارد حوزه توسعه دیجیتال است. درحالی که جهان درگیر یک گذار فناورانه است و در این گذار، تمام ابعاد سیاسی، اجتماعی، فنی، فرهنگی کشورها تحولات اساسی به خود خواهد دید این برنامه بسیاری از الزامات توسعه دیجیتال را نادیده گرفته و در یک جمله فاقد هرگونه سیاست منسجم توسعه دیجیتال برای مواجهه با عصر جدید فناوری است که در ادامه به برخی از آن‌ها اشاره می‌گردد.

عدم انسجام در توسعه و تنظیم‌گری دیجیتال

الف) پراکنده‌گویی وظایف دستگاه‌های ذی‌ربط: ساده‌ترین نکته‌ای که نشان دهنده‌ی نبود وحدت نظری برای توسعه دیجیتال در برنامه هفتم است پراکنده‌گویی وظایف وزارت ارتباطات به عنوان متولی اصلی توسعه دیجیتال و عدم رویه واحد بین مواد مربوطه در این برنامه است. هرچند نقش و حوزه فعالیت این وزارت‌خانه ایجاب می‌کند که در تعامل با سایر دستگاه‌ها باشد، اما حداقل قابلیت تمرکز و تجمیع در محورهای کلیدی و اصلی ذکر شده در سند به ویژه اقتصاد دیجیتال و توسعه دولت الکترونیک که بر دوش این وزارت است وجود داشته، به علاوه آن که نقش سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری سایر نهادها مغفول و پراکنده است. به عنوان مثال نقش شورای عالی فضای مجازی در تدوین چارچوب راهبری و مقابله با چالش‌های فناوری‌های نوین در ۵ سال آینده پیاده‌سازی برنامه نادیده گرفته شده است. شایسته است با توجه به اهمیت توسعه دیجیتال و نقش دستگاه‌های ذی‌ربط یک فصل منسجم به این حوزه اختصاص داده شود.

ب) توقف در لایه توسعه دولت الکترونیک و بی توجهی به دولت دیجیتال: نکته دیگر آن است که هر چند ایران به ارتقا و توسعه دولت الکترونیک و خدمات هوشمند نیازمند است ولی از منظر این لایحه همچنان نگاه به لایه‌ی توسعه دولت الکترونیک وجه غالبی دارد و ابعاد دولت دیجیتال، به عنوان یک اکوسیستمِ خالقِ ارزش عمومی نادیده گرفته شده است. اما همین نگاه نیز ناقص است و برنامه‌های توسعه خدمات و سامانه‌های مختلف در مواد گوناگونی دنبال می‌شوند که لزوماً هدایت فنی واحد ندارند و تکلیف تعامل‌پذیری در توسعه خدمات مشاهده نمی‌شود. تنظیم‌گری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات صرفا به موضوع مجوزدهی به سامانه‌های جدید (ماده ۱۰۶) معطوف شده و برنامه در مورد توسعه سامانه‌های قبلی که بعضا موازی بوده یا با تغییر رویکردهای دستگاه‌ها متوقف مانده‌اند مسکوت است. بنابراین لازم است ضمن توجه به این نواقص مفهوم دولت دیجیتال توسط برنامه نویسان و سیاست‎گذاران ابتدا ادارک شده و سپس در برنامه مدخلی برای ورود به این عرصه گنجانده شود. همچنین در مواد مرتبط با اهداف اقتصاد دیجیتال و هوشمندسازی، عموما سه محور مهم تنظیم‌گری دیجیتال شامل؛ محل تامین مالی، هزینه کردهای متراکم و راهبری فنی منسجم، نادیده گرفته شده است.

ج) نادیدن بخش خصوصی در توسعه دیجیتال: به علاوه یکی از مهم ترین فاکتورهای برنامه‌ی توسعه قوی، پررنگ بودن نقش بخش خصوصی و تنظیم‌گری مشارکتی در آن برنامه است. مشارکت بخش خصوصی در توسعه خدمات الکترونیکی و هوشمندسازی دولت و ارائه خدمات پایه کاربردی می‌تواند موتور توسعه این حوزه بدون سرمایه‌گذاری اولیه کلان ازسوی دولت باشد اما این برنامه جز کلی‌گویی درباره اولویت مشارکت عمومی-خصوصی آن هم محدود به حوزه زیرساخت ابری (ماده ۱۰۶) هیچ خط سیر و جهت‌گیری مشخصی نسبت به چگونگی تحقق اهداف شبکه ملی اطلاعات با رفع موانع و تشویق مشارکت بخش خصوصی نیز ندارد؛ در صورتی که مشارکت عمومی-خصوصی مطلوب نیازمند به حمایت‌ها و مشوق‌های مالی و رفتاری برای بخش خصوصی است. در این برنامه نه تنها بخش خصوصی محور نیست، بلکه تقریبا نادیده گرفته شده و نگاه توسعه‌ای و اکوسیستمی وجود ندارد و به صنایع نوپا در حوزه فناوری و به زنجیره ارزش توجه نشده است.

جدا از موارد فوق با تدقیق در مواد این لایحه به سایر مواردی همچون، تعارض منافع (ماده ۷۶-ب)، بی‌توجهی به قوانین بالادستی، بیان بدیهیات و کلیات در وظایف و نقش‌ها (ماده ۷۷-ب) و… در تنظیم‌گری دیجیتال برخواهیم خورد.

نادیده گرفتن هوش مصنوعی به عنوان پیشروترین فناوری دیجیتالی عصر حاضر

از دید بسیاری از اندیشمندان جهان وارد عصر هوش مصنوعی شده است. این فناوری به سرعت در حال ورود و تغییر در ابعاد مختلف زندگی بشری است و کشورهای پیشرفته بر سر توسعه آن شدیدا در حال رقابت هستند. بنابراین استفاده بهینه از این فناوری مولد از یک سو و از سوی دیگر تدبیر برای اثرات مختلف آن، تنظیم‌گری این فناوری ضروری می‌کند. لایحه برنامه هفتم هیچ اشاره‌ای به هوش مصنوعی و روایت واحد و نظام یافته‌ای از تعیین تکلیف ایران در جهان درحال تغییر ارائه نداده‌ است. اهمیت این موضوع از آنجاست که تا پایان برنامه یعنی ۵ سال آینده حتماً باید برای استفاده از این فناوری برنامه ریزی صورت پذیرد. این در حالی است که نه تنها کشورهای توسعه‌یافته، بلکه دو همسایه‌ی ایران یعنی امارات و عربستان عمیقا در این حوزه ورود کرده و برنامه‌های مفصل بلند مدت برای هوش مصنوعی تدوین نموده‌اند.

البته به غیر از هوش مصنوعی وضعیت کلی دولت در حوزه فناوری‌های نوین دیجیتالی به عنوان یکی از کلان روندهای آینده، از جمله اینترنت اشیا ، متاورس، رایانش کوانتومی، واقعیت تعمیم یافته و… برنامه مشخصی ندارد و در حوزه اقتصاد دیجیتال نیز راهبردها شفاف نیستند. این لایحه فقط در حوزه اقتصاد دیجیتال به چند مورد از جمله تدوین سند ملی توسعه اقتصاد دیجیتال توسط وزارت ارتباطات، تکلیف دستگاه‌ها به تدوین برنامه تحول دیجیتال خود، ایجاد رشته‌های تحصیلی و دوره‌های جدید و بازنگری در سرفصل رشته‌های تحصیل و تدوین نظام سنجش سهم زیست‌بوم اقتصاد دیجیتال توسط مرکز آمار اشاره کرده است و خلا برنامه در زمینه ارتقای هوش مصنوعی و فناوری‌های مرتبط با این حوزه، کاملا مشهود است.

نداشتن الگوی راهبردی توسعه این فناوری در کشور، عدم تشخیص و تفکیک وظایف نهادها و وزارتخانه‌های موجود درقبال این فناوری، پیش‌بینی نشدن هدایت کارشناسی دستگاه‌های اجرایی برای استفاده از هوش مصنوعی در تحلیل و به روزرسانی هوشمند داده‌ها و شناسایی متغییرهای اساسی هر دستگاه از قبیل تولید، مصرف، سرمایه، امور مالی و آموزشی، عدم رویه واحد انطباق بین‌المللی در مواجهه با این فناوری، نادیده گرفتن نقش بخش خصوصی در هوش مصنوعی و جهت‌گیری هدایت و تسهیل امور شرکت‌های نوپا و… در توسعه این فناوری از جمله خلاهای مهم برنامه هفتم در توسعه دیجیتال است.

بی‌توجهی به ایجاد یک نظام حقوقی دیجیتال

به عنوان مهم ترین چالش‌های پیش روی این برنامه از منظر لزوم رویکرد مشخص درخصوص توسعه دیجیتال در کشور، تدوین قوانین و دستورالعمل‌های مناسب با این حوزه ازجمله مسائل مربوط به حریم خصوصی، استفاده، پردازش و نشت داده، انتشار و تبادل داده، مالکیت معنوی و همچنین سواد و مسائل اخلاقی قابل بررسی است. بنابراین اتخاذ اقداماتی در برنامه هفتم توسعه با اولویت مسائل فوق در پیشبرد اهداف ۵ سال آتی این حوزه در کشور ضروری است. مگر نه بسیاری از مواد این برنامه که با مسائل حقوقی داده‌های دیجیتال در ارتباط است (به عنوان مثال ماده ۷۵-ب- که تاکید بر ایجاد سامانه رصد در جهت سنجش سبک زندگی مردم و شاخص‌های فرهنگ عمومی نموده) با چالش جدی روبرو خواهد شد.

به عنوان نمونه دیگر دسترسی کسب و کارهای دیجیتال به داده‌های وزارت ارتباطات در ماده ۶۶ مدنظر قرار گرفته است. که ضمن بی‌توجهی به مکانسیم‌ها و حقوق «داده باز» در جهان، بر دسترسی به داده‌های این وزارتخانه تعرفه قرارداده شده که بر خلاف رویه‌های جهانی است. در کشورهای «OECD» پذیرفته شده است که داده‌های بخش دولتی و عمومی {در صورتی که امنیت ملی یا منافع خصوصی متضاد وجود نداشته باشد} باید از طریق داده‌های باز، رایگان و بدون هرگونه محدودیت ناشی از حقوق مالکیت معنوی (IPR) در دسترس قرار گیرد. به علاوه اگر واقعا هدف برنامه تسهیل نوآوری کسب و کارهاست تمرکز صرفاً بر داده‌های در اختیار این وزارتخانه و مکانیسم‌های و نادیدن مسائل حقوقی، کمک چندانی به تسهیل نوآوری نخواهد کرد. زیرا بخش عمده داده‌های مورد نظر کسب وکارها در سطح سازمان‌های مختلف توزیع شده است.

هر چند اسنادی به طور پراکنده در این حوزه نگاشته شده اما در نظر گرفتن یک نظام حقوقی دیجیتال با محوریت مرکز ملی فضای مجازی که به طور شفاف تمام مسائل این حوزه همچون زوایا، ابعاد تاثیرات، چارچوب‌های حقوقی و آگاهی رسانی لازم را در قالب بخش‌های مختلف بیان نموده، الزامی است تا در آینده برنامه با چالش‌هایی چون تبعیض در ارائه اطلاعات، نقض حریم خصوصی و حقوق انتشار و تبادل داده روبرو نگردد.

عدم تعادل در توسعه لایه‌های مختلف اقتصاد دیجیتال

بررسی برنامه گواه از آن است که به صورت محدود به حوزه زیرساخت در اقتصاد دیجیتال پرداخته ولی در حوزه پلتفرم و سرویس رویکردی نداشته است. در مواد (۶۴ و ۶۵ ) لایحه پیشنهادی دولت، تحقق بعضی از اهداف قابل وصول‌تر به ویژه اهداف کمی سند شبکه ملی اطلاعات که بازه تحقق آن در ۱۴۰۴ هدف‌گذاری شده بود دنبال می‌شود و در واقع دولت با این برنامه اهدافی از پیش تعیین شده و تا حدودی اجرا شده را تا ۱۴۰۶ بسط داده است.

بنابراین با آن که هماهنگی با اسناد بالادستی در برنامه حائز اهمیت است اما نه تنها دولت در برنامه نوآوری نداشته‌، بلکه رویکرد مکمل هم نسبت به اهداف سند شبکه ملی اتخاذ نکرده است و اهداف دشوارتر و به نوعی کلیدی‌تر در تحقق شبکه ملی اطلاعات به ویژه لایه پلتفرم، همچون پیاده سازی و ترویج استفاده از سیستم عامل ملی و جویشگر یا رشد و توسعه سرویس‌های دیجیتال در این برنامه دنبال نشده‌ و راهکارهایی هم برای تحقق آن‌ها یا تسهیل تحقق آن‌ها پیشنهاد نشده است که تلاش شده در قالب احکام الحاقی همچون استفاده از ظرفیت رایانش ابری در بخش سکوها و نرم افزار به عنوان خدمت، این خلا پوشش داده شود.

البته در لایه زیرساخت هم توجه کافی به موارد لازم صورت نگرفته است. به عنوان مثال در فیبر نوری به عنوان اولویت اصلی دولت و ضرورت آن برای دسترسی به فناوری‌های پیشران، ضریب نفوذ مشخصی در نظر گرفته نشده است یا در رایانش ابری به لزوم مدیریت هزینه‌ها و بهینگی سرمایه‌گذاری‌ها، انطباق‌پذیری پایه‌ای سرمایه‌گذاری‌ها، استانداردسازی داده‌ها و توسعه هماهنگ و یکپارچه و بهره‌گیری از فرصت‌های فناوری اطلاعاتی و مقابله با تهدیدها توجهی نشده است.

جمع بندی

در نهایت باید گفت که با بررسی بند به بند مواد برنامه هفتم توسعه امکان برخورد با تناقضات، کاستی‌ها و خلاهای زیاد دیگری در حوزه توسعه دیجیتال وجود دارد، اما در این نوشتار به چهار رکن اصلی اشاره شد. به علاوه مهم تر از آن کاستی‌ها، این که با توجه به وضعیت کلان اقتصادی کشور و اقتصاد محور بودن این برنامه دستیابی به سهم ۱۵درصد اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی، بسیار دور از ذهن است؛ به علاوه آن که مکانیسمی برای تحقق این سهم در صورت محقق نشدن رشد اقتصادی ۸ درصدی سالانه تدبیر نشده است. لازم است ابتدا پراکنده‌گویی و نواقص در وظایف دستگاه‌ها در بر نامه اصلاح شود و سپس با درک تحول دیجیتال توسط دولت، معیارها و شاخص‌های رشد اقتصاد دیجیتال از منظر سیاست‌گذار تعریف شود و سپس همان طور که به مرکز آمار محول شده نظام سنجش عملکرد زیست بوم دیجیتال راه اندازی شود. مطلوب است تعریف این شاخص‌ها توسط وزارت ارتباطات یا کارگروه اقتصاد دیجیتال با انطباق بالا با معیارهای جهانی صورت بگیرد و در یک درگاه مشخص میزان پیشرفت آن‌ها به طور شفاف در معرض ارزیابی عموم قرار بگیرد.

همچنین اساس تمام تحولات دیجیتال در کشورها، نوآوری است و نوآوری ملزوم سرمایه‌گذاری می‌باشد . بنابراین لازم است دولت ضمن اعتماد و دخالت بیشتر بخش خصوصی با درک جایگاه کشور در زنجیره ارزش فناوری‌های نوین، زمینه را برای همکاری بیشتر دولت و بخش خصوصی در منطقه و جهان برای توسعه هوش مصنوعی و تمامی لایه‌های دیجیتال فراهم نماید و این مستلزم اصلاح موارد بیان شده و تعریف یک دیپلماسی ملی واحد در برنامه پنج ساله است. مگر نه با وجود چهار خلاء اساسی که بیان شد برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه دیجیتال و حکمرانی دیجیتال در آینده شدیدا با چالش روبرو خواهد بود”.